推进国家公园体制建设 保护美丽生态神农架
——《神农架国家公园保护条例》解读
湖北省人大法制委员会主任委员 乔余堂
党的十九大报告明确提出，“构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系”。建立国家公园体制是在全面深化改革背景下，基于建设美丽中国的宏伟目标，从建设生态文明战略高度，对我国保护地体制提出的全新要求，旨在牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，保障国家生态安全，实现重要自然生态资源国家所有、全民共享、世代传承。
神农架国家公园体制试点，是以习近平同志为核心的党中央确定国家公园体制改革的重大实践。省委、省人大常委会、省政府按照党中央要求部署，立足全国大局，大胆试、大胆创、自主改，强力推进体制机制创新，健全完善政策制度体系。制定颁布《神农架国家公园保护条例》（以下简称条例）是做好国家公园体制试点工作的“必答题”，是实现依法建园和推进我省生态文明建设的必备要件，更是为全国提供可复制、可推广保护管理经验的现实需要。
2017年初，省人大常委会将条例列入本年度立法计划。5月，条例草案正式提交省人大常委会审议。为保证立法质量，在条例草案审议修改过程中，省人大常委会始终贯彻中央关于环境保护相关精神，坚持问题导向，坚持科学立法、民主立法，突出最严格的生态保护。为充分了解神农架国家公园保护管理现状，立法调研组多次深入神农架林区，实地走访并听取神农架林区党委、人大常委会、政府及其有关部门、国家公园管理局和居民代表的意见；为借鉴学习体制试点已有成果，省人大常委会领导同志率调研组赴外省国家公园体制试点区，交流试点经验；为准确把握国家关于建立国家公园体制相关精神，调研组赴国家发改委就神农架国家公园立法情况进行专题汇报。此外，组织武汉大学、华中科技大学等相关方面专家全程参与条例草案修改，三次征求省国家公园体制试点联席会议成员单位意见，开创了省人大常委会立法史上多项“第一”。历时六个月审议修改，11月29日，省十二届人大常委会第三十一次会议以53票赞成表决通过该条例，条例自2018年5月1日起正式施行。
打破“九龙治园”理顺管理体制
国家公园既具有极其重要的自然生态系统，又拥有独特的自然景观和丰富的科学内涵，是我国自然保护地最重要类型之一，具有国家代表性、典型性，是为子孙后代留下的珍贵的自然遗产。作为全国首批十个试点地区中第二个获批的体制试点，神农架国家公园体制试点范围包含了神农架世界自然遗产地、国家级自然保护区、国家湿地公园、国家森林公园、国家地质公园、省级风景名胜区、大九湖省级自然保护区所辖区域，总面积达1170平方公里，占神农架林区总面积三分之一，是神农架地区生态系统最完整、核心资源集中分布的“精华区”。由于目前体制试点范围内各种自然保护地类范围相互交叉，多个管理机构并行，管理标准不一、管理手段不同，导致“多头监管”与“监管盲区”的现象同时存在，这与国家公园统一高效的管理要求不能协调统一。
根据建立国家公园体制总体方案有关精神，国家公园应当整合组建统一管理机构，由一个部门统一行使国家公园自然保护地管理职责，解决现有保护地交叉重叠、多头碎片化管理的问题。是否能构建统一高效的神农架国家公园管理体制，是关乎试点成败和保护效果的关键所在。鉴于此，条例围绕国家总体设计，根据“国家战略，省级实施”的理念，着力处理省与神农架林区、神农架林区与国家公园管理机构、国家公园管理机构与各类自然保护地管理机构等三方面关系，厘清各自权责，就神农架国家公园管理体制作出以下规定：一是省人民政府建立国家公园管理联席会议制度，统筹协调神农架国家公园规划、国土空间用途管制、自然资源资产管理、特许经营、生态保护补偿等重大事项，研究解决重大问题，联席会议日常工作由省人民政府发展改革部门承担。二是省人民政府设立的神农架国家公园管理机构负责统一履行神农架国家公园内生态保护、自然资源资产管理、特许经营管理、社会参与管理、宣传推介等行政管理职责，其权力清单和责任清单由省人民政府制定；国家公园管理机构履行神农架国家公园范围内资源环境综合执法职责，依法集中行使行政处罚权；国家公园管理机构统一履行神农架国家公园内现有的各类自然保护地管理职责。三是林区人民政府履行神农架国家公园内经济社会发展综合协调、公共服务、社会管理、市场监管等职责；省人民政府按照精简高效的原则，将林区人民政府涉及神农架国家公园自然资源资产管理和生态保护的有关部门职责和人员部分整合纳入国家公园管理机构。四是神农架国家公园设立专家咨询委员会，为神农架国家公园的保护和管理提供专业咨询和决策支持。
科学合理规划 实现分类保护
规划是保护和管理的基础。神农架公园内生态系统多样，资源种类丰富，因此，应当根据自然资源特征和管理目标，科学合理确定空间布局并划定功能分区，对各类分区实行差别化保护管理。鉴于此，条例就神农架国家公园的规划与分区作出以下规定：一是明确编制神农架国家公园规划应当符合全国生态功能区划、国家和省主体功能区规划，与土地利用规划和城乡规划等空间规划相衔接，严守资源环境生态红线。二是规定国家公园规划应当包含总体布局、功能区划、资源保护、科研监测、科普教育、游憩展示、社区发展、公众参与、管理体系等方面内容，由国家公园管理机构组织编制，报省人民政府审查，其中总体规划应提请省人大常委会审议。三是明确神农架国家公园按照生态功能和保护目标，划分为严格保护区、生态保育区、游憩展示区和传统利用区，采取不同的方式保护。四是规定严格规划建设管控，国家公园内除不损害生态系统的生产生活设施改造和自然观光、科研、教育、旅游外，禁止其他开发建设活动；国家公园内各类建设项目应当依法取得许可，有关机关许可前应当征求国家公园管理机构意见；现有建设项目不符合神农架国家公园规划的，应当按照规划要求限期改造或者拆除。
明确保护对象 实施严格保护
国家公园属于全国主体功能区规划中的禁止开发区域，纳入全国生态保护红线区域管控范围，实行最严格的保护。为严格保护神农架国家公园生态资源的原真性和完整性，条例对神农架国家公园的资源保护作出以下规定：一是明确神农架国家公园的资源保护对象包含金丝猴、冷杉等为代表的珍稀动植物自然资源，神农炎帝文化、川鄂古盐道等人文资源以及其他需要保护的资源。二是严格遵循国家有关法律法规，在不降低原自然保护地保护标准的基础上，明确国家公园内以及严格保护区、生态保育区、游憩展示区和传统利用区等四类功能区内的禁止行为，其中严格保护区和生态保育区内，全面禁止进行养殖、种植、砍伐、放牧、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动。三是国家公园内禁止新建、改建、扩建矿产资源开发、水电等项目；现有矿产资源开发、水电等项目应当有序退出，省人民政府应当明确退出时限、补偿标准、资金来源等。四是建立神农架国家公园生态保护补偿机制，将生态保护补偿资金纳入省级财政预算，明确对森林、湿地等重点领域以及生态移民等事项予以生态保护补偿；建立协调机制，鼓励受益地区通过转移支付、对口协作等方式，支持神农架林区生态保护、产业优化和民生改善。
提供生态服务 完善监督管理
国家公园的生态系统服务功能是其全民性和公益性的重要体现。为更好向公众提供亲近自然、体验自然、了解自然以及作为国民福利的游憩机会，条例对神农架国家公园的服务及其监管作出以下规定：一是合理利用神农架国家公园自然生态和人文景观，向社会提供科研科普、环境教育、生态体验等服务。二是国家公园内建设多元化的教育展示体系及解说系统，设立宣教中心和野外宣教基地，开展科普和环境教育，培育公众守护意识。三是神农架国家公园门票由国家公园管理机构进行管理，实行政府定价，体现公益性。四是明确特许经营限于游憩展示区内生态体验、交通、住宿、餐饮、商店及文化产业等经营项目，具体办法由省人民政府制定；国家公园管理机构应当依法对特许经营规模、经营质量、价格水平等进行监督管理；可能损害生态系统、自然资源和人文资源的，应当终止特许经营合同。五是国家公园内配套建设垃圾分类收集和无害化处理设施，实行垃圾分类处理。
加强社会参与 促进共建共享
为进一步加强共建共享，激发公众自然保护意识，鼓励公众参与国家公园保护，条例设专章对社会参与作出规定。一是规定国家公园管理机构与国家公园内乡镇人民政府、村（居）民委员会等建立社区共管共建机制，通过联户参与、签订管护协议等形式，协助开展自然资源保护工作；国家公园管理机构应当通过提供就业岗位、委托管理、产业转移、扶持集体经济发展项目等形式支持社区发展。二是国家公园管理机构应当建立健全生态管护制度，设置公益岗位，优先聘用神农架国家公园内居民为生态管护员，协助国家公园管理机构对生态环境进行日常巡护和保护，管护所需经费纳入神农架国家公园经费预算，由省级财政予以保障。三是鼓励通过投资、捐赠、信贷支持等形式参与国家公园保护，支持设立国家公园生态保护基金会，接受社会捐赠资金。四是规定国家公园管理机构应当建立决策咨询合作机制，与公益组织、教育科研机构、企业事业单位等建立合作伙伴关系。
明确法律责任 强化生态问责
有权必有责，失责必追究，生态问责是对生态红线的制度保障。对违反国家公园保护管理要求、造成生态系统和资源环境严重破坏的行为，应当依法依规严肃问责、终身追责。条例明确建立神农架国家公园生态保护绩效考核制度，实行领导干部自然资源资产离任审计和生态环境损害责任追究制。同时，根据保护力度不低于原保护地法律、行政法规保护标准的原则，条例对国家公园内各类违法行为的处罚作出规定：一是国家机关及其工作人员未按照规定编制规划、审批建设项目或者监督管理特许经营活动的，应当承担相应法律责任。二是违法行为造成国家公园资源环境损害的，应当责令行为人停止违法行为、限期恢复原状，无法恢复原状的，应当责令采取其他生态修复措施。
贯彻落实《神农架国家公园保护条例》全面开创我省生态文明建设新局面
湖北省发展和改革委员会副主任 王玉祥
2017年11月29日，省十二届人大常委会第三十一次会议表决通过了《神农架国家公园保护条例》（以下简称《条例》），自2018年5月1日起实施。《条例》的出台是省委、省人大、省政府贯彻落实党的十八届三中全会和党的十九大精神，推进我省生态文明体制改革，深化神农架国家公园体制建设的重要举措，标志着我省神农架国家公园体制试点迈入了法治化轨道。
省建立国家公园体制试点联席会议成员单位和神农架国家公园管理局要认真学习、全面理解、深刻领会《条例》的精神实质，切实增强实施《条例》的自觉性与紧迫感，以贯彻落实《条例》为契机，依法推进神农架国家公园体制试点工作，如期完成国家和省委、省政府赋予的重大改革任务，力争使神农架国家公园体制试点走在全国前列，不断开创我省生态文明、美丽湖北建设新局面。
一、加强《条例》学习宣传，营造良好社会氛围
贯彻实施《条例》，首要任务就是要大力做好深入学习和广泛宣传工作，让全省人民深入了解《条例》的实质和内涵，形成共同支持参与神农架国家公园建设的良好氛围。
一是深入学习。深入学习，准确掌握《条例》实质是贯彻落实的重要保证。省建立国家公园体制试点联席会议成员单位和神农架国家公园管理局，要将学习贯彻《条例》纳入当前工作重点，从全省经济社会发展和生态文明体制建设的高度，不断增强贯彻落实《条例》的自觉性、主动性、创造性，切实提高依法治园、管园、护园的水平和能力。
二是广泛宣传。省建立国家公园体制试点联席会议成员单位和神农架国家公园管理局要充分运用多种形式，通过正确解读《条例》内涵和要义，不断提高公众特别是国家公园内原住民生态保护意识，积极培养国家公园文化，传播国家公园理念，彰显国家公园价值，推动形成全社会共建共管共享新模式。
二、加强配套制度建设，推进体制试点工作
《条例》是根据党中央国务院的有关精神、国家现行的相关法律法规和《建立国家公园体制总体方案》，总结我省神农架国家公园体制试点前一阶段实践进行的创新性立法。有关部门应按照条例的赋权，抓紧出台与之配套的规章和规范性文件，进一步完善相关制度、标准，细化工作措施和办法，把贯彻《条例》落到实处。
一是强化联席会议制度。按照《条例》规定，省建立国家公园体制试点联席会议成员单位，要抓紧研究制定国家公园管理制度和措施，统筹协调神农架国家公园规划、国土空间用途管制、自然资源资产管理、特许经营、生态保护补偿等重大事项，研究解决重大问题，并按照《条例》的有关要求履职尽职，切实做好《条例》所赋予的相关工作。
二是建立资金保障制度。按照《条例》有关要求，立足国家公园的公益性属性，合理确定国家公园体制试点事权划分，保障神农架国家公园的保护运行和管理经费。要按照新的发展理念，积极探索多渠道、多元化投融资模式，加快构建高效的资金使用管理机制。抓紧建立健全神农架国家公园财务公开制度，确保国家公园各类资金使用公开透明。
三是强化统一规范管理。按照《条例》有关要求，省建立国家公园体制试点联席会议成员单位应尽快研究神农架国家公园管理局权力清单和责任清单。积极推进将神农架林区人民政府涉及自然资源资产管理和生态保护的有关部门职责和人员部分整合纳入国家公园管理机构，保障神农架国家公园管理机构对所辖范围内开展资源环境综合执法，依法集中行使行政处罚权。
四是规范特许经营和旅游活动。按照《条例》有关要求，抓紧研究神农架国家公园特许经营管理办法，以及特许经营的目录、期限、费用、监督管理等。待省政府出台特许经营管理办法后，神农架国家公园管理局应对游憩展示区内生态体验、交通、住宿、餐饮、商店及文化产业等经营项目实行特许经营，并根据环境容量确定访客承载数量，实现园内体验园外服务，尽可能减少人为活动对园内自然生态的干扰与影响。
五是完善生态保护补偿制度。按照《条例》有关要求，应尽快研究制定神农架国家公园生态保护补偿制度，对国家公园森林、湿地、水流、耕地等重点领域及相关事项进行生态保护补偿。同时加快建立健全生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束制度，抓紧研究制定生态保护补偿效益评估方案。
三、落实年度工作要点，推进《条例》贯彻实施
省建立国家公园体制试点联席会议成员单位和神农架国家公园管理局要按照国家批复的试点方案、国家颁布的《建立国家公园体制总体方案》、省政府颁布的《神农架国家公园总体规划》和《条例》有关要求，认真梳理重点工作，制定任务清单、责任清单，明确年度工作计划和目标，密切协调配合，强化督促落实，确保试点工作顺利推进。
一是按照国家《建立国家公园体制总体方案》和《条例》有关要求，坚定不移实施主体功能区战略和制度，不断创新神农架国家公园事权统一、职责明确、权责对等、协同管理的新机制。
二是按照十九大精神，生态文明建设和生态文明改革的有关要求，结合试点期结束后国家综合考评的标准，认真学习借鉴其他试点区有益经验和改革模式，推进试点工作全面提档升级。
三是按照国家和省政府的有关要求，抓紧制定生态保护、科研监测、生态体验与环境教育、社区发展、信息化等专项规划，充分发挥规划引领作用。
四是强化神农架国家公园范围内资源开发管控工作，对现有探矿采矿、水电、旅游和其他基础设施进行全面深入排查，逐一复核评估，提出处理意见，依法予以处理。对违法违规项目坚决予以清理整治，对与国家公园保护方向不一致的旅游开发项目，坚决依法予以关闭。
四、加强执法监督检查，推进《条例》全面落实
建立国家公园体制试点工作探索性、创新性、实践性很强。《条例》的及时出台，为神农架国家公园体制试点工作顺利推进提供了法律保障。下一步省建立国家公园体制试点联席会议成员单位和神农架国家公园管理局要将贯彻落实《条例》列入重要议事日程，研究提出贯彻《条例》的具体方案和工作措施，认真做到落实《条例》认识到位、理解到位、责任到位。同时省建立国家公园体制试点联席会议成员单位要建立健全《条例》落实的责任机制、检查督办制度、评估考核制度，积极配合省人大定期开展《条例》落实检查督办工作，推动《条例》的贯彻实施。
(来源：湖北省人民政府网站)
